对目前中国民航中小机场改革的几点思考

　　近年，中国民航推行的积极改革措施，已在公共航空运输领域见到了成效，全民航安全飞行记录再创新高，显示了中国民用航空总局驾驭高风险行业的能力；同时，逐步开放的市场准入机制，使民营经济对航空运输的投资热情和发展认识显着增强，新审批的几家民营航空运输企业快速实现盈利，促进了单一的市场竞争主体下公平机制的形成，有效的调动了民间资本和外部资源参与民航建设、投资的积极性。　　　然而，在民航的另一块战场，机场发展的不均衡性，已在中小机场的长期亏损中，成为“和谐民航”的发展之痛，而且可能伴随新一轮的中小机场兴建得以扩散。2007年，民航机场业盈利格局仍演绎了两极失衡的走势：北京、上海、广州三大城市的机场集中着全国三分之一以上的业务量，而年旅客吞吐量50万人次以下的90多个机场，旅客吞吐量不足全国的5％，亏损率超过70％，困境中的中小机场迫切期待能从行业改革的新机遇中寻求突围。　　一、民航机场改革正面临重大改革机遇期 　　　任何重大改革都强调了现实历史条件和理论依据，中国经济正在由高速成长期向稳定增长期转型，这一过程强调了“效率优先，兼顾公平”的资源配置原则。着重需要解决行业垄断经营时期形成的市场各种生产要素价格偏离，价格形成机制不能有效反映资源稀缺性等问题。目前，航空运输市场的开放、人民币升值、飞机引进融资渠道增加，都正面支持了航空公司的发展。而机场行业，仍还是作为社会一项公益性资源由政府行政主导，高投入、长回收期，加之地区经济差异形成的市场结构性矛盾和较高的集中度，这些现实的发展问题，亟待我们从制度上推进机场的市场化改革，通过市场的手段合理引导航空运力流动，以维持行业增长的持续性、稳定性。　　　党的十一届三中全会后，奠定了以经济建设为中心的中国改革开放之路，党的“十四大”确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，刚闭幕的党的“十七大”，提出树立科学发展观，建设和谐社会。每一次党的重大会议都孕育了诸多改革、发展的新机遇，民航机场改革应紧紧抓住“十七大”党对中国改革、发展的深刻理解，依托政策导向发展自己。要强化对社会主义市场经济规律的认识。从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快转变民航发展方式、完善体制建设，形成有利于宏观调控和市场建设的公平体系，孕育有利于形成行业创新机制和活力并放的新举措。穷途思变，深化民航机场改革的时机已经成熟。　　　二、深化社会主义市场经济规律的认识 　　　经济体制是一个国家运用某种经济模式发展社会经济的一种手段，对未实现全面开放的中国民航业而言，其市场配置的基本属性，决定了我们需要针对国情创新改革思路，而这一基础必须源自对市场经济的深刻理解和认识。　　　探索社会主义市场经济体制下的民航改革，行政目标是要构建符合市场经济规律的市场体系和效率机制，从行政监管退守到行政服务建设，为市场主体（企业）提供均等、公正，充满活力的市场舆论和发展环境，使创新真正成为行业吸引、配置资源的核心要素。而要创新，制度变革是先导，因为制度决定组织，组织决定功能，功能决定效率。只有首先从执政者地位变革落后制度，企业才能从这种机制下获取管理创新的源泉。正如中国民用航空总局杨元元局长赴甘肃嘉峪关机场调研时强调的，鼓励中小机场管理要创新，“要走创新、节约的道路。”但这还须仰仗一个现实基础：管理创新下的政策制度导向，即管理层的改革深度、开放广度，行政思考的维度。　　　三、正视机场改革存在的发展不平衡问题 　　　机场属地化改革已经完成三年，但对于绝大多数实现公司或股份制改造的中小机场，其体制优势却并没有转变为企业的经营优势，政府仍是机场负债和亏损的埋单人，在当前的经营环境下，公司制和股份制改革的市场作用和效益有限。　　　值得关注的，近年机场行业内的并购（含托管）有所放缓，但“省会＋区县”的同城整合仍在继续演绎圈地鏖战，中小机场成为区域枢纽或中心枢纽机场轴心周围的棋子。然而与大型机场的整合更多只换来了名份，根上的市场盈利性问题仍然提升缓慢，市场并没有特殊眷顾规模＝盈利的模式。目前在中小机场的托管经营中，似乎仅海航机场产业集团走得更和市场节拍，更了解盈利的基因。航空＋机场的模式并没有像政策面预计的那样形成垄断经营，相反航空运力的投入激活了沉静的市场，发现了市场缝隙中孕育的商机。　　　机场的并购和整合不同于航空公司与航空公司之间的整合，1＋1＝2，载体叠加，在一定的规模可以实现效益资源的优势组合。这种实现基础是由航空器本身的可移动产生的市场灵活性决定的，航空公司之间通过并购整合弱化了原有的竞争关系。而机场与机场之间的整合由于市场的划分区域性较强，尤其对于同一市场区域的省会机场与区县机场之间，存在较强的此消彼长的市场特点，市场权益和投资权益并不容易均等的分割，导致了单一的市场投资主体下很难满足多样性的市场需求和选择。　　　四、机场改革建议 　　　经济学中有关经济体制的选择，强调了“路径依赖”，意味着任何现实的制度选择都不是任意性的，而是历史积累的结果，是已有历史的延伸。民航机场的改革也应遵循继承已有改革的成果，在历史与现实的均衡点寻找法门。　　　（一）强化市场建设　　　　近年中国民航在公共航空运输领域所迸发的活力，很大程度要得益于管理局的职能转变，对市场经济规律的客观理解和作为。历史的改革经验告诉我们，行政式的调控往往只能缓解表面问题，市场建设才是解决问题的根本之道。中国民航在市场经济体制下发展的时间不长，经验也不多，缺乏市场经济制度产生和发展的积淀。如果不趁着还能够行政干预起效果的时候强化市场建设，那么等到行政干预不起效果的时候，相应的其它市场化的调控手段也就作用不大了。无论是财政政策还是货币政策，都是如此。民航机场改革要避免行政干预有余，市场建设不足的误区。　　　（二）鼓励创新，首先要允许新生事物的出现　　　中国民航的发展创造了多个第一：第一家民航企业上市，第一家民营航空成立，第一家外资托管机场，第一家中外合资航空公司，收购外国机场第一人，第一家民营直升机机场筹建等等，这些新生事物为民航企业的发展、民航改革探索了宝贵的经验，吸引了各生产要素向民航的流动。事实证明，新生事物是创新的核心表现形式，民航机场的改革创新，就是要在思想的不断解放下尝试新做法、成就新实践，创造新模式，允许看，鼓励试，不争论，让新生产物带动行业管理创新。　　　（三）引入竞争机制，推进中小机场的产权制度改革　　　机场经营权与所有权的分离在引导社会投资参与中小机场的建设、管理中起到了一定的作用，但并没有从根本上改变机场经营的垄断局面，投资者要从机场获取投资经营的机会，仍遇到了投资人身份及政策的限制，这对于地方政府手中确已很难实现盈利的中小机场，无疑是筑起了阻挡新资源和专业管理输入的高墙，投资者的尴尬在政策面无法通过市场的手段实现原本常规的投资行为，国有主体强调的保值增值只能在封闭的市场环境中亦步亦趋。例如目前试行的《国内投资民用航空业规定》并没有明确经营权的投资所确定的投资人身份，只强调投资人的投资范围和比例的限制，却忽略对投资人权益的保护，政策的制定仍还是显现出管理者心态，而缺少服务者的亲民和柔性。党的“十七大”报告就“深化垄断行业改革，引入竞争机制”的论述告诉我们，体制障碍仍是建设公平市场体系的关键因素，中小机场的改革如果仍然还在行政资源的支配下封闭经营，机场经营资源不能真实反映市场供求关系、稀缺程度、成本要素，就不能正确形成资源价格的形成机制，一个统一开放、竞争有序的现代市场体系就失去了实现基础，必须加快推动民航机场的产权制度改革。　　　（四）加快资源要素在机场改革中的跨区域流动　　　只要存在着国家和地区间的自然资源不平衡和技术上的差异，包括资本在内的各种资源在国家和地区间的流动和重新组合就不可避免。同样，对国内发展不平衡的机场之间，也无法回避资源配置的这种市场规律。目前国内机场多以属地形态经营，又以属地自封，限制了资本在内的生产要素的流动，很多中小机场得不到发展资金，无法引入专业经营资源，机场在市场经营中更多体现的是公益性，而非收益原则，导致政府为亏损机场长期埋单。作为管理层，我们必须要从政策导向上给出明确的管理信号，引入管理者退出机制，适度限制地方政府对亏损机场的权利，对连续多年仍然亏损的机场，必须进行经营权转让，否则我们就无从谈起国有资产的保值增值。　　　另一方面，我们要充分利用快速发展的中国资本市场，让机场行业分享资本市场的成果，尤其是要为中小机场的发展提供便捷的市场融资渠道，逐步取消境内投资者对企业经营权的投资限制。　　　（五）要培育国内有潜质的机场管理公司抵御未来开放后的国际竞争者，分享全球化成长商机　　　航空自由化已经越来越深刻的影响着包括机场业在内的产业发展模式，欧洲大国的机场产权制度改革，造就了像BAA、ADP、Fraport Group全球知名的机场管理公司，这些机场每年在境外输出的管理资源价值就超过10亿欧元，投资者通过市场竞价方式从政府手中获得了亏损机场的经营权甚至产权，注入的优良资产使得亏损机场的经营得以大幅改善。然而目前我国具备参与国际竞争的管理型机场尚是空白，立足自我发展的资源垄断型特点显着，要分享航空自由化趋势带来的全球化商机，我们必须要有针对性的培育我们本土的一到二家具备全球视野和竞争力的管理型公司，一方面以抵御外来竞争者的利益剥夺，另一方面以求国际市场的寻租发展。在这方面首都机场集团及海航机场集体应率先担当起民航强国振兴的责任。　　　历史总是对有才华和抱负的人寄予更多的公众责任与期望，我们坚信，在中国民用航空总局的集体领导下，有已取得的公共航空运输改革的成功实践，有20万民航人担当重责的人生努力，民航机场的改革、发展就一定能顺利实现。

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